Yang Dibeli Uang Politik

Seorang calon menghabiskan lebih banyak uang daripada lawannya, lalu menang. Ceritanya terasa mudah dijelaskan. Ia punya dana untuk memasang iklan, membayar kegiatan kampanye, dan membuat namanya hadir lebih sering di hadapan pemilih. Kita pun tergoda menyimpulkan bahwa uang itulah yang memenangkan pemilihan.

Kesimpulan tersebut melompati satu pertanyaan. Seberapa jauh calon itu sebenarnya sudah unggul sebelum uang dibelanjakan? Popularitas, pengalaman, dan dukungan yang telah terbentuk bisa membuat seseorang menang sekaligus menarik banyak penyumbang. Pada calon lain, belanja besar justru muncul karena peluang menangnya sedang memburuk.

Kerumitan ini menjadi perhatian Thomas Stratmann dalam tinjauan literatur tentang uang dalam politik yang terbit di Public Choice pada 2005. Ia meninjau sejumlah penelitian tentang belanja kampanye, sumbangan politik, dan keputusan legislator. Artikel itu bukan potret pemilu Indonesia atau rangkuman penelitian sampai hari ini. Nilainya terletak pada cara membongkar hubungan uang dan kekuasaan yang terlalu mudah dianggap sudah jelas.^[1]

Calon yang terancam justru banyak belanja

Petahana, orang yang sedang menduduki jabatan dan maju kembali, biasanya membawa keuntungan awal. Namanya lebih dikenal dan rekam jejaknya lebih mudah dilihat. Ia juga dapat memperoleh dukungan dari hubungan yang dibangun selama menjabat. Penantang harus mengerjakan sebagian dari pekerjaan itu melalui kampanye.

Sejumlah penelitian pemilihan anggota DPR Amerika Serikat yang dibahas Stratmann menemukan pola yang membingungkan. Belanja penantang berkaitan dengan bertambahnya suara, sedangkan belanja petahana kerap tidak menunjukkan pengaruh positif yang meyakinkan secara statistik. Pada beberapa perkiraan, hubungannya malah negatif. Sementara itu, penelitian pemilihan Senat lebih sering menemukan pengaruh positif belanja petahana. Hasilnya berubah menurut arena dan cara penelitian dilakukan.

Bayangkan dua petahana. Yang pertama sudah kuat sehingga cukup berkampanye seperlunya. Yang kedua menghadapi lawan tangguh dan harus bekerja keras untuk mempertahankan kursi. Setelah pemilihan, petahana kedua mungkin tetap memperoleh suara lebih sedikit meskipun mengeluarkan uang lebih banyak. Jika kedua keadaan itu dicampur, belanja akan tampak berjalan bersama penurunan suara.

Ancaman kekalahan sudah bekerja sebelum uang dikeluarkan.

Peneliti berusaha mengatasi masalah ini dengan memasukkan ukuran kualitas calon, memakai variabel pembanding tertentu, atau mengikuti pasangan calon yang bertemu dalam pemilihan berulang. Cara terakhir digunakan Steven Levitt untuk mengurangi perbedaan kualitas yang tidak terukur. Dalam studi yang ditinjau Stratmann, Levitt memperoleh perkiraan pengaruh belanja yang kecil dan hubungan belanja petahana yang tidak signifikan secara statistik.

Temuan semacam itu layak dibaca bersama desain penelitiannya. Variabel yang dipakai sebagai alat pembanding harus memenuhi asumsi yang kuat. Pasangan calon yang berulang pun merupakan bagian tertentu dari seluruh pertandingan. Perbedaan hasil penelitian dapat memberi petunjuk tentang keadaan ketika uang bekerja, sekaligus tentang kesulitan mengukur pengaruhnya.^[1]

Nominal belanja menyembunyikan banyak hal

Ada persoalan lain yang tampak sederhana. Jumlah uang yang sama membeli jumlah iklan yang berbeda di tempat yang berbeda. Dalam contoh historis yang dikutip Stratmann, biaya iklan televisi untuk menjangkau pemilih berbeda jauh antara Montana dan kawasan Los Angeles. Membandingkan total belanja tanpa memperhitungkan harga media dapat mengaburkan seberapa banyak pesan yang benar-benar sampai kepada pemilih.

Ketika ukuran belanja diganti dengan ukuran iklan televisi, penelitian Stratmann sendiri memperoleh hasil yang lebih besar. Dalam salah satu spesifikasi yang diringkas pada halaman 140, tambahan iklan petahana sebesar 15 persen relatif terhadap rata-rata berkaitan dengan kenaikan pangsa suara sebesar 1,2 poin persentase. Untuk penantang, tambahan iklan sebesar 43 persen relatif terhadap rata-rata menghasilkan perkiraan kenaikan 2,1 poin persentase. Kedua angka itu memakai perubahan iklan dan rata-rata pembanding yang berbeda, sehingga belum cukup untuk menyatakan siapa yang lebih efisien.

Poin persentase juga perlu dibaca dengan benar. Perolehan 50 persen yang bertambah 1,2 poin persentase menjadi 51,2 persen. Perubahan ini bisa berarti dalam pemilihan ketat. Namun, angka dari satu spesifikasi penelitian tidak dapat dijadikan tarif tetap untuk membeli suara di setiap pemilu, apalagi langsung dipindahkan ke Indonesia.

Stratmann menemukan persoalan serupa dalam pemungutan suara atas usulan kebijakan di California. Penelitian yang memperhitungkan perbedaan wilayah dan usulan memperoleh perkiraan bahwa 100 tambahan iklan pendukung menaikkan suara setuju sebesar 1,2 poin persentase. Tambahan 100 iklan penentang menurunkannya sebesar 0,6 poin persentase. Ini membantu menjelaskan mengapa belanja, isi pesan, jangkauan, dan kondisi pemilih perlu dibaca bersama.^[1]

Sumbangan mengikuti orang dan posisi

Belanja kampanye adalah uang yang keluar untuk menjalankan kampanye. Sumbangan adalah uang yang masuk dari pemberi dana. Keduanya terhubung, tetapi pertanyaan penelitiannya berbeda. Belanja dapat ditelusuri melalui pesan yang diterima pemilih. Untuk sumbangan, kita juga harus memeriksa siapa yang memberi, siapa yang menerima, dan apa yang sedang dipertaruhkan.

Sebagian pemberi dana mendukung politisi yang pandangannya sudah sejalan. Sebagian ingin calon tertentu menang. Sebagian lain mengincar kesempatan didengar ketika sebuah keputusan dibuat. Karena itu, kesamaan sikap antara penyumbang dan penerima dana belum menjelaskan apakah sumbangan telah mengubah sikap sang politisi. Hubungan mereka mungkin sudah terbentuk lebih dahulu.

Posisi di lembaga legislatif ikut menentukan aliran dana. Studi yang dibahas Stratmann menunjukkan bahwa sumbangan kelompok kepentingan berubah ketika legislator masuk atau keluar dari komite tertentu. Kelompok usaha di sektor keuangan, misalnya, mempunyai alasan untuk memperhatikan komite yang menangani urusan perbankan. Yang mereka cari dapat berupa hubungan berkelanjutan dengan orang yang ikut menentukan kebijakan.

Waktunya pun menarik. Dalam pengamatan yang dilaporkan Stratmann, jumlah pemungutan suara legislator per minggu dan jumlah sumbangan per minggu memiliki korelasi 0,48. Untuk sumbangan dari komite politik perusahaan dan asosiasi usaha, angkanya 0,50. Korelasi tersebut menunjukkan dua kegiatan yang cenderung bergerak bersama. Ia belum membuktikan bahwa setiap sumbangan membeli sebuah keputusan. Kegiatan legislatif, agenda kebijakan, dan jadwal kampanye dapat berkaitan satu sama lain.

Stratmann juga membuka penjelasan yang lebih lunak. Pemberi dana mungkin mengapresiasi sikap yang telah diumumkan atau keputusan yang telah diambil. Untuk membedakannya dari upaya mengubah keputusan, peneliti perlu melihat urutan waktu dan perubahan perilaku. Tanggal sumbangan dapat sama berharganya dengan nominalnya.^[1]

Ratusan koefisien, kesimpulan yang berubah

Perdebatan menjadi lebih tajam ketika pengaruh sumbangan terhadap pilihan legislator diperiksa melalui banyak penelitian. Sebuah tinjauan sebelumnya menyatakan bahwa kira-kira tiga perempat perkiraan yang diperiksa tidak signifikan secara statistik atau memiliki arah yang berbeda dari dugaan. Membaca hasil itu sepintas, orang dapat menganggap sumbangan tidak banyak berpengaruh pada keputusan legislator.

Stratmann kemudian melakukan meta-analisis, yaitu menggabungkan informasi statistik dari hasil-hasil penelitian. Ia memilih 265 koefisien yang memiliki arah dugaan dan informasi untuk memperoleh statistik pengujian. Jumlah itu adalah koefisien, bukan 265 penelitian atau 265 legislator. Sebanyak 196 koefisien berasal dari pendekatan yang berusaha mengatasi penentuan sumbangan dan keputusan secara bersamaan. Pada pembobotan setara, hipotesis tidak adanya pengaruh ditolak pada taraf pengujian 1 persen. Saat kelompok 196 koefisien itu diberi bobot dua kali, penolakan hipotesis tetap dilaporkan.

Hasil gabungan ini mendukung adanya pengaruh, tetapi tidak memberi harga seragam untuk membeli satu keputusan politik. Stratmann sendiri mengingatkan bahwa kesimpulannya bergantung pada kemampuan penelitian asal mengatasi hubungan sebab-akibat. Mengumpulkan banyak perkiraan tidak dengan sendirinya memperbaiki masalah pada data atau desainnya. Kita perlu membaca arah bukti dan kekuatan pembuktiannya sekaligus.^[1]

Aturan yang mengubah persaingan

Jika uang bekerja melalui beberapa jalur, pembatasannya juga perlu dinilai melalui beberapa ukuran. Dalam penelitian pemilihan legislatif di 45 negara bagian Amerika Serikat selama 1980–2000 yang diringkas Stratmann, batas sumbangan yang lebih ketat berkaitan dengan selisih kemenangan yang lebih kecil dan lebih banyak calon. Temuan ini memberi alasan untuk memeriksa apakah suatu aturan memperbaiki peluang penantang. Batas sumbangan dari pemberi dana dan batas total belanja kampanye tetap harus dibedakan karena keduanya mengatur hal yang berbeda.

Pembiayaan publik juga dibahas, dengan hasil yang beragam. Eksperimen dalam lingkungan yang dirancang peneliti menunjukkan bahwa sumber dana dapat memengaruhi kepercayaan pemilih pada pesan calon. Sejumlah pengamatan atas negara bagian memberi tanda persaingan lebih terbuka ketika dana publik cukup besar, sedangkan penelitian lain tidak memperoleh dukungan serupa. Dari tinjauan ini, keberhasilan reformasi perlu diperiksa pada penerapan dan akibatnya, termasuk kesempatan calon bersaing, informasi yang diterima pemilih, dan hubungan calon dengan penyumbang.^[1]

Pelajaran yang perlu dibawa ke Indonesia

Pembaca Indonesia dapat memakai artikel Stratmann sebagai panduan menyusun pertanyaan. Data Amerika Serikat dua dekade lalu tentu tidak menetapkan besarnya pengaruh uang dalam pemilu kita. Sistem pemilu, organisasi partai, harga media, dan hubungan calon dengan pemilih mempunyai keadaan masing-masing. Penjelasannya perlu diuji dengan data yang sesuai.

Ketika melihat laporan dana kampanye, kita bisa mulai dengan memisahkan dana yang diterima dan belanja yang dilakukan. Sesudah itu, periksa waktu transaksi, jenis kegiatan, dan siapa yang membiayainya. Dua calon dengan total belanja yang sama mungkin membeli jangkauan berbeda atau menghadapi tingkat persaingan yang berbeda.

Penilaian terhadap kandidat juga perlu mendahului kesimpulan tentang uang. Calon yang sudah dikenal, mempunyai pengalaman jabatan, atau didukung jaringan kuat membawa modal awal ke dalam pertandingan. Jika keadaan itu tidak diperhitungkan, pengaruh dana mudah tertukar dengan pengaruh keunggulan yang telah ada.

Perjalanan uang layak diikuti setelah hasil pemilu diumumkan.

Pengaruh terhadap kebijakan dapat muncul melalui akses pertemuan, perhatian pada suatu masalah, pekerjaan komisi, atau pilihan dalam keputusan tertentu. Sebagian saluran tersebut juga dibicarakan dalam tinjauan Stratmann, meskipun bukti yang tersedia tidak sama banyaknya. Riset yang hanya memeriksa siapa menang akan melewatkan pertanyaan tentang hubungan yang bertahan setelah pemenang menjabat.

Untuk menelusurinya, hubungan penyumbang dan penerima perlu dilihat dalam rentang waktu yang memadai. Apakah dukungan sudah ada sebelum sikap kebijakan diumumkan? Apakah aliran dana berubah ketika seseorang mendapat posisi baru? Apakah perubahan sumbangan diikuti perubahan keputusan? Pertanyaan seperti ini menuntut catatan transaksi dan riwayat perilaku yang dapat dipadankan, serta kehati-hatian sebelum menyebut hubungan yang ditemukan sebagai pertukaran kepentingan.

Uang membuat sebagian kegiatan politik mungkin dilakukan, lalu bergerak mengikuti peluang dan kepentingan. Mengetahui jumlahnya adalah awal yang penting. Untuk memahami apa yang dibelinya, kita masih harus mengikuti perjalanan uang itu sampai ke orang, pesan, dan keputusan yang disentuhnya.^[1]