Masalah dalam Persiapan Penyelenggaraan Pilkada 2020
08 Januari 2020     876 Kali    
Oleh : Muhammad Habibi

Pemilu Umum Kepala Daerah (Pilkada) 2020 akan dilaksanakan pada 23 September 2020 di 270 daerah, dengan komposisi 9 Pemilihan Gubernur; 224 Pilkada Bupati; dan 37 Pilkada Walikota. Pelaksanaan Pemilukada 2020 hingga tingkat tertentu masih dipengaruhi oleh ekses dari Pemilu 2019. Harus diakui bahwa Pemilu 2019 dilaksanakan dengan lancar, walau ada beberapa persoalan psiko-sosiologis antar pendukung yang masih "terbelah" akibat perbedaan dukungan politik yang berbeda, dan gejala ketidakpercayaan publik kepada penyelenggara Pemilu (KPU dan Bawaslu).

 

Yang tidak kalah pentingnya adalah dampak lanjutan dari penyelenggaraan Pilpres 2019 dalam politik sehari-hari dan dinamika politik menjelang Pilkada 2020. Hal itu berhubungan dengan kurangnya kepercayaan masyarakat kepada lembaga-lembaga pemerintahan, ketidakpuasan sebagian kalangan atas kinerja pemerintah dan ketidak dewasaan berdemokrasi sebagian elite politik serta para pendukungnya. Harus diakui gesekan dan terbelahnya pendukung politik diperkirakan dapat menghambat jalannya Pilkada 2020.

 

Penyelenggaraan Pilkada 2020 terbagi atas tiga tahap penyelenggaraan yang penting, yakni tahap persiapan, tahap pelaksanaan dan tahap pengakhiran. Tahap persiapan berkaitan kesiapan payung hukum Pilkada dan peraturan/keputusan Komisi Pemilihan Umum; persiapan anggaran dan penandatanganan NPHD (Naskah Perjanjian Hibah Daerah) dan sosialisasi penyelenggaraan Pilkada 2020. Tahap pelaksanaan berkaitan dengan beberapa hal seperti penjaringan calon kepala daerah; daftar pemilih; pembentukan penyelenggara di tingkat KPPS; kampanye; logistik pemilu; hingga hari H pemberian suara; dan penghitungan suara. Sedangkan tahap pengakhiran berkaitan dengan hasil Pilkada 2020 dan penetapan sekaligus pelantikan calon penyusunan oleh terpilih.

 

Belajar dari penyelenggaraan Pilkada Serentak 2018 dan Pemilu 2019 menunjukkan bahwa dinamika politik dalam Pilkada berhubungan dengan dinamika politik di tingkat elit masing-masing partai dan tingkat kesiapan masyarakat di tingkat lokal dalam menyongsong penyelenggaraan Pilkada. Mencermati dinamika kehidupan politik dari pilkada ke pilkada, sejumlah persoalan seringkali terus berulang. Selain itu terdapat permasalahan krusial yang dapat mempengaruhi penyelenggaraan Pilkada serentak pada Tahun 2020 ini dalam undan-undang pemilihan masih menyisakan soal hukum terutama yang berkenaan terhadap beberapa hal mendasar yang terkait dengan kedudukan status dan kewenangan Pengawaasan, diantaranya:

 

1.        Problematik Nomenklatur dan Definisi Pengawas di tingkat Kabupaten/Kota

Dalam UU No. 1 Tahun 2015 Jo UU No. 8 Tahun 2015 jo UU No. 10 Tahun 2016 (UU Pilkada) menggunakan nomenklatur “Panwaslu Kabupaten/Kota”, sementara dalam UU No. 1 Tahun 2017 (UU Pemilu) menggunakan nomenklatur “Bawaslu Kabupaten/Kota”.

Dari sisi definisi, Pasal 1 angka 17 UU Pilkada mendefinisikan, “Panitia Pengawas Pemilihan Kabupaten/Kota yang selanjutnya disebut Panwas Kabupaten/Kota adalah panitia yang dibentuk oleh Bawaslu Provinsi yang bertugas untuk mengawasi penyelenggaraan Pemilihan di wilayah Kabupaten/Kota”. Sedangkan menurut Pasal 1 angka 19 UU Pemilu, “Badan Pengawas Pemilu Kabupaten/Kota yang selanjutnya disebut Bawaslu Kabupaten/Kota adalah badan untuk mengawasi Penyelenggaraan pemilu di wilayah kabupaten/kota”. Eksistensi Bawaslu Kabupaten/Kota ini sesungguhnya merupakan metamorfosis dari Panwaslu Kabupaten/Kota. Artinya, eksistensi Panwaslu Kabupaten/Kota sebagai organ pengawas di tingkat Kabupaten/Kota dengan sendirinya eksistensinya sudah tidak ada. Persoalannya, organ Pengawas yang manakah yang berwenang menjalankan fungsi pengawasan penyelenggaraan Pilkada, apakah Bawaslu Kabupaten/Kota yang dibentuk berdasarkan UU Pemilu ataukah Panwaslu Kabupaten/Kota yang keberadaannya disebutkan dalam UU Pilkada. Hal demikian tentu akan menimbulkan ketidakpastian hukum dalam penyelenggaraan Pilkada.

2.        Problematik Sifat dan kedudukan Lembaga

Eksistensi kelembagaan “Bawaslu Kabupaten/Kota”  telah dipermanenkan kedudukannya oleh UU No. 7 Tahun 2017 Tentang Pemilihan Umum. Dengan demikian Nomenklatur “Panwas Kabupaten/Kota” tidak dikenal lagi dalam struktur Bawaslu sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Pemilu. Keanggotaan Panwas Kab/kota yang sudah berbeda dengan UU Pemilu, sifat kedudukan lembaga dimana Panwas Kab/Kota di UU Pemilihan design nya adalah ad hoc sementara di UU Pemilu Bawaslu Kab/Kota bersifat tetap (permanen). Pembedaan antara  kelembagaan “Panwas Kabupaten/Kota” dalam UU Pemilihan dan “Bawaslu Kabupaten/Kota” dalam UU No. 7 Tahun 2017 tersebut tidak sejalan dengan asas kepastian hukum (legal certainty) dan tertib hukum (legal order), yang mensyaratkan adanya keadilan hukum (legal justice) yang ditandai dengan pemberian kewenangan atau pendekatan yang sama (equal treatment) untuk kelembagaan yang sama, meskipun dalam penyelenggaraan pemilu untuk jenis yang berbeda seperti kepala daerah, presiden, DPR, DPD dan DPRD.

Selain itu juga terdapat pertentangan norma didalam UU Pemilu dan UU Pemilihan sehingga berpotensi terdapat anggota Bawaslu Provinsi yang dinonaktifkan karena UU Pemilihan mentukan hanya 3 orang anggota; Bahwa ketentuan Pasal 23 ayat (3) UU Pemilihan yang mengatur keanggotaan Bawaslu Provinsi dan Panwas Kabupaten/Kota hanya berjumlah tiga orang bertentangan dengan prinsip kepastian hukum yang adil (legal certainty), karena potensial menghilangkan hak konstitusional warga negara yang telah dilantik sebagai Anggota Bawaslu Provinsi dan Bawaslu Kabupaten/Kota berdasarkan UU No. 7 Tahun 2017.

3.        Problematik Kewenangan Lembaga

Dari sisi pelaksanaan kewenangan di bidang pengawasan, penindakan, dan penyelesaian sengketa, terdapat problematika normatik yang berpengaruh terhadap pelaksanaan kewenangan Bawaslu dalam penyelenggaraan Pemilihan, seperti penentuan kriteria pelanggaran yang Terstruktur, Sistematis, dan Massal (TSM). Dalam dimensi UU No. 10 Tahun 2016, kriteria TSM itu hanya dibatasi satu syarat saja yaitu adanya pelanggaran money politic. Sementara mengikuti desain UU No. 7 Tahun 2017, kriteria penanganan pelanggara administratif yang TSM dimaknai lebih luas, tidak hanya terbatas pada adanya money politic, tetapi lebih dari itu harus ada bukti kuat bahwa kecurangan terjadi di 50 % provinsi yang ada di Indonesia, harus ada bukti yang menunjukkan bahwa keurangan itu diorganisasi sebuah entitas hukum, dan juga harus ada bukti mengenai dokumen perencanaan kecurangan itu. Jadi di UU No. 7 Tahun 2017 syarat adanya pelanggaran administratif yang TSM mengalami perluasan.

Persoalan nomenklatur kelembagaan juga berimplikasi terhadap pelaksanaan kewenangan Bawaslu untuk melalukan pengawasan. Pasal 23 ayat (1) UU Pilkada menentukan “Pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemilihan dilaksanakan oleh Bawaslu Provinsi, Panwas Kabupaten/Kota, Panwas Kecamatan, PPL, dan Pengawas TPS”. Norma pasal ini sama sekali tidak menentukan adanya delegasi wewenang kepada “Bawaslu RI” untuk melakukan pengawasan penyelenggaraan Pilkada. Hanya Bawaslu Provinsi, Panwas Kabupaten/Kota, Panwas Kecamatan, PPL, dan Pengawas TPS secara delegatif diberi wewenang untuk melakukan pengawasan Pilkada. Menjadi soal manakalah pelaksanaan kewenangan tersebut dihubungkan dengan eksistensi dan kewenangan Bawaslu sebagaimana digariskan dalam UU Pemilu. Dalam ketentuan Pasal 89 ayat (1) dan ayat (2) UU Pemilu ditentukan “Pengawasan Penyelenggaraan Pemilu dilakukan oleh Bawaslu”. Bawaslu yang dimaksud dalam UU Pemilu tersebut terdiri dari Bawaslu, Bawaslu Provinsi, Bawaslu Kabupaten/Kota, Panwaslu Kecamatan, Panwaslu Kelurahan/Desa; Panwaslu LN, dan Pengawas TPS. Dalam konteks UU Pemilu ini tidak ditemui adanya nomenklatur “Panwaslu Kabupaten/Kota” dan “PPL”. Penormaan yang demikian menimbulkan komplikasi hukum pada tataran implementasi tugas dan wewenang Bawaslu dalam penyelenggaraan Pilkada.

Berbagai problematik normatif tersebut pada akhirnya berpengaruh terhadap pelaksanaan kewenangan Bawaslu dalam penyelenggaraan Pemilihan. Jika sebelumnya UU No. 7 Tahun 2017 secara yuridis telah mengalami penguatan baik dari sisi kelembagaan dan sisi kewenangan, namun manakala diperhadapkan dengan UU No. 10 Tahun 2016 justru eksistensi dan peran Bawaslu mengalami pelemahan sebagai akibat dari kelemahan pengaturan dalam UU No. 10 Tahun 2016. Keadaan tersebut telah mengantar Bawaslu pada pertanyaan besar, apakah Bawaslu secara mutatis mutandis dapat menggunakan tugas dan wewenang yang telah ditentukan dalam UU No. 7 Tahun 2017 dalam penyelenggaraan Pemilihan. Jika hanya bersandar pada tafsir perundang-undangan justru akan membuka ruang debat yang justru tidak memberikan kepastian hukum yang pasti.

Sementara untuk menghasilkan Pemilihan yang kredibel dan diakui legitimasinya, penyelenggaraannya haruslah diselenggarakan oleh penyelenggara yang tidak lagi dipersoalkan keberadaannya. Oleh karena itu, kepastian hukum terhadap eksistensi dan pelaksanaan kewenangan Bawaslu dalam penyelenggaraan Pemilihan haruslah jelas, tidak didasarkan pada tafsir, sehingga eksistensi dan legitimasinya diakui oleh semua pihak dalam suatu penyelenggaraan Pemilihan. Untuk itulah upaya revisi UU No. 10 Tahun 2016 sepanjang yang berkenaan dengan eksistensi dan pelaksanaan kewenangan Bawaslu menemukan urgensinya. Bawaslu berkepentingan bahwa keberadaannya dalam penyelenggaraan Pemilihan adalah sesuatu yang memang dikehendaki undang-undang, bukan atas dasar tafsir. Termasuk juga dalam hal kewenangan, pelaksanaannya pada dasarnya diperintahkan oleh undang-undang, bukan karena alasan tindakan diskrisioner, karena secara faktual masih banyak kekosongan hukum yang ada UU No. 10 Tahun 2016 berkenaan dengan pelaksanaan tugas dan wewenang Bawaslu, yang sesungguhnya telah diperkuat dalam UU No. 7 Tahun 2017. Belum lagi fakta bahwa ketentuan pokok mengenai kedudukan hukum (legal standing) penyelenggara Pemilu yang disusun berdasarkan UU Nomor 15 Tahun 2011 tentang Penyelenggara Pemilihan Umum, telah dicabut dan dinyatakan tidak berlaku berdasarkan UU Pemilu.